政策解读 | 刘双舟：文物管理和市场发展“新规”解读 ①
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2021年12月16日，国家文物局、国家发展改革委、人力资源社会保障部、商务部、文化和旅游部、市场监管总局，联合出台《关于加强民间收藏文物管理，促进文物市场有序发展的意见》（以下简称《意见》），从规范鉴定、加强保护、鼓励利用、引导收藏、保障流通、丰富供给、促进回流、严控流失、优化购销、做强拍卖、创新业态、政策扶持、人才培养、联合监管、部门协同15个方面做出了明确规定。
此《意见》以前所未有的部门阵容、全面有力的新规措施，聚焦社会文物的重点难点和改革发展问题，积极回应民众对此领域的长久期待，更通过加强顶层设计和制度创新，来探索民间收藏文物的保护利用和文物市场的有序发展，从而为新时代的民间收藏文物和文物市场监管、服务奠定了基调。 近年来，随着我国经济社会的高速发展，收藏文物已成为文化消费的一大热点。而我国的文物市场规模已稳居世界前列，在满足人民群众收藏鉴赏需求、促进文化发展繁荣等方面发挥了重要作用。与此同时，此领域也暴露出鉴定服务不规范、市场供给不平衡、流通渠道不通畅、市场环境待优化等问题，严重制约着文物收藏和文物市场的健康发展。另外，党中央、国务院高度重视民间收藏文物和文物市场，中共中央办公厅、国务院办公厅于2018年10月出台《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，明确要求促进文物市场活跃有序发展。2021年11月，国务院办公厅印发的《“十四五”文物保护和科技创新规划》还把加强对民间收藏的指导、管理和服务，健全文物合法流通交易体制机制作为重点任务，进行部署。顺势而为，国家文物局在系统调研、广泛征求社会各界意见建议的基础上，向相关部门提出了促进文物市场发展的一揽子政策措施，制定了《关于加强民间收藏文物管理，促进文物市场有序发展的意见》。
归纳《意见》的15条措施不难发现，其主要涉及“完善服务，满足收藏需求”“优化供给，保障收藏权益”“拓展渠道，完备市场体系”“政策保障，改善发展环境”四个方面的改革任务。
国家文物局新闻发言人表示，《意见》的贯彻落实，将是“十四五”期间社会文物工作的重中之重。一是要加强政策宣传，抓好政策出台、解读和宣传，特别是要围绕群众关注度高、市场结合密切的政策措施，采取多种形式提升宣传实效。二是细化具体措施，打通政策落地“最后一公里”，让政策发挥最大效用；同时及时跟踪掌握落实情况，结合实际提出改进措施。三是加强部门联动，形成工作合力，加强政策协调和监管联动，共同营造良好发展环境。 在2022年1月17日以电视电话会形式于北京召开的全国文物局长会议上，在总结2021年文物工作、全面安排2022年重点任务时，于推进新时代文物事业高质量发展的主旋律中，《意见》相关措施的贯彻落实成为会议最强音。 文化和旅游部领导指出，着眼更好满足人民日益增长的美好生活需要，推动文物资源活起来，提升文博单位公共服务水平，加大社会力量参与力度，推动文物与旅游融合发展，统筹推进疫情防控与文物事业发展。
六部门联合出台的《意见》，与以往相关的政策法规相比有怎样的突破和创新？
刘双舟：由六部委联合出台民间文物收藏管理和文物市场发展的政策性文件，既表明国家对民间收藏文物和文物市场的重视，也是在新发展阶段贯彻新发展理念和构建新发展格局的必然要求。 党的十八大以来，习近平总书记一直高度重视文物保护和利用，在国内外多个场合多次发表重要讲话，对文物工作做出重要指示，形成了一系列关于文物保护与利用的新理念，其核心就是“让文物活起来”。这为新时代的文物保护工作指明了方向。而需要“活起来”的文物不仅指国有馆藏文物，同样也包括规模庞大的民间收藏文物。新的发展理念要求新时期的文物保护和利用工作必须要构建新的格局。 为深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，2018年10月8日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，这是新中国成立以来第一份专门针对文物保护利用改革并以中办、国办名义印发的中央政策文件，此政策文件是由38个中央部门齐心协力、共同努力、相互支持的重要成果。这表明，文物保护利用改革不是文物行政管理部门一家的事儿，需要相关部门通力合作。这次六部委联合出台《意见》也正是多部门协调合作的具体表现。 以往的文物政策偏重馆藏国有文物，而此《意见》主要针对社会文物出台政策；可以说，这一政策本身就是一项重大的突破和创新。 与以往文物政策中零星或间接提及社会文物管理与利用不同，《意见》对民间收藏文物管理和促进文物市场有序发展作出了全方位的系统安排，虽然很多标题和概念并没有更新，但从具体措施来看，每一项内容都有创新。 以“规范鉴定”为例，以往单纯强调“规范”，而《意见》的规定是更周到的服务。再如“做强拍卖”，更为诸多中小拍卖企业指明了出路。还有“联合监管”和“部门协同”也都体现了最新的市场监管与社会治理理念。 然而，《意见》属于政策文件，并不具有法律效力。建议结合《文物保护法》的修订，将《意见》中已经成熟的内容尽快纳入《文物保护法》；目前尚不能纳入《文物保护法》但又非常重要的内容，可以考虑以部门规章的形式予以明确规范，提高其执行效力，切实保障落实到位。
《意见》的哪些内容需要细化，才能更快、更有效地发挥作用？
刘双舟：从落实的角度来看，《意见》还非常宏观，几乎每一项都需要有配套的细化方案或实施细则才能真正“落地”，所以，目前离这一政策真正发挥作用还有不小的距离，需要做的工作还很多。
以“鼓励利用”为例，暂且不说捐赠文物的真伪鉴定问题，仅就捐赠文物如何评估、计算税收以及捐赠如何开具税票等具体问题，一直都没有落实。目前，就此问题涉及的相关法律文件主要有《公益事业捐赠法》和《慈善法》，二者中都有对捐赠的税收优惠规定。但在实践中，除现金捐赠的税收优惠比较容易落实外，实物捐赠如何受此优待一直是个难题，而文物作为特殊的捐赠物，难度就更大了。因此，文物捐赠需要文物行政主管部门与税务部门依据相关法律制定具体的实施办法才能依法治理；否则，操作起来非常困难。 再以“保障流通”为例，“充实和完善中国被盗（丢失）文物数据库，发布被盗（丢失）文物信息案件市场警示目录”如果有警方的支持，相对容易实施，但发布“禁止交易文物认定指导性标准等政策指引”不是一项短期内即可完成的工程。由于我国民间文物具有种类庞杂、数量巨大、交易场所特别分散等特点，出台这样的“认定标准”需要一定时间。
业界已有的哪些经验，你认为可以为《意见》的实施细则提供有效的借鉴？
刘双舟：目前各地可供借鉴的经验和做法不少，可以在认真调研的基础上进行归纳整理，制定细则参考。 如2020年，国家文物局在上海启动社会文物综合改革试点，探索建立文物鉴定公益性咨询服务机制，同时指导广东、浙江、陕西等省组织文博单位开展公益性鉴定，可以借鉴地方经验，面向全国推广。 另如在江苏南京、苏州开展民间收藏文物登记交易制度的试点，为健全文物合法流通交易体制、机制，特别是通过试点验证“禁止交易文物指导性目录”“被盗文物案件市场警示目录”等关键标准的合理性和实操性，为登记交易制度的推广实施提供了宝贵经验。 近年来，国家文物局积极与财政部、税务总局、海关总署等部门沟通协商，在促进海外文物回流的税收政策方面已经取得一些成果。国家通过外交和法律手段追踪海外流失文物已有不少成功案例，可以对此中的典型案例进行研究，从中找出规律，形成追索流失文物的指导性意见。一些民营艺术品电商平台，如微拍堂，在涉及文物电商业务的自律中，有一些内部风控制度，可以为制定文物电商新业态的行业自律规则或标准提供借鉴。深圳至正文博集团近来利用艺术品拍卖开展的普惠性艺术金融实践模式，可为“做强拍卖”和“引导收藏”提供有益借鉴。